中国外汇 | 外汇管理与反洗钱实践的统筹治理

要点
外汇管理与反洗钱在维护外汇市场健康良性秩序方面，目标是一致的。商业银行已经具备了将外汇合规管理和反洗钱实践在一定范围和程度上统筹治理的外部条件。

外汇局发布的《银行外汇业务合规与审慎经营评估内容及评分标准（2020年）》，增加了“外汇反洗钱执行情况”考核指标（合计8分）。笔者认为，这是2020年度考核办法最重要一项变化。虽然从分值看，外汇反洗钱单一指标的考核权重不到6%；但从监管意图看，外汇管理路径正逐步转向上游反洗钱和金融犯罪追溯，意义重大。商业银行已具备了将外汇合规管理和反洗钱实践在一定范围和程度上统筹治理的外部条件。

统筹治理的法规依据

1996年初，国务院发布了《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称《条例》），并于1997年初和2008年8月两次修订。《条例》的出台旨在加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展。2003年1月，人民银行作为金融机构反洗钱工作的监督和管理机关，发布了《金融机构反洗钱规定》（以下简称《规定》）及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。后者明确规定，由外汇局负责对大额和可疑外汇资金交易报告工作进行监督管理。2007年1月起施行的《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）是为了预防洗钱活动、维护金融秩序、遏制洗钱犯罪及相关犯罪而制定。从立法层级看，《反洗钱法》是全国人大常委会制订的法律，属最高层级；《条例》是国务院制订的行政法规，属第二层级；《规定》等是国务院部门规章，属第三层级。从时间轴上看，我国反洗钱立法虽相对较晚，但外汇管理的反洗钱实践领域却早有涉猎；《反洗钱法》的出台，则进一步在法律层面为反洗钱的实践提供了有力保障。

治理目标具有一致性

《反洗钱法》明确界定了反洗钱的定义。概括而言，就是对通过各种方式掩饰、隐瞒各种犯罪所得及其收益来源和性质的洗钱活动，依法采取相关防范措施。洗钱的本质特征是将非法的资金来源主观故意合法化。《条例》明确规定，对违规将境内外汇转移境外或将外汇汇入境内，或以欺骗手段将境内资本转移境外等逃汇行为，或以虚假、无效的交易单证向经营结售汇业务的金融机构骗购外汇等非法套汇行为，由外汇管理机关责令改正并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可以看出，外汇管理重在行为监管，在汇兑和跨境交易过程中强调金融机构需要识别客户和业务，确保用汇的真实性、合法性。这也是反洗钱治理一个重要目标，即打击违法、虚假的资金交易，确保资金来源合法。两者在《规定》中有明确交集：《规定》要求，金融机构要能够有效识别、报告大额可疑交易并留存有关资料。外汇局对金融机构大额可疑外汇资金交易进行分析，对涉嫌洗钱犯罪或其他违法行为的信息和线索移交公安机关等执法部门，并与监管、执法、司法等部门合作，预防和打击洗钱等违法行为。
《反洗钱法》2007年施行以来，我国不断加大对洗钱犯罪的打击力度。但从执法来看，往往是通过对贩毒、涉恐、诈骗等犯罪进行打击而连带打击洗钱犯罪，而直接以洗钱而治罪的案例相对较少。2017年8月，国务院出台《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（以下简称《三反意见》），明确指出，反洗钱是现代金融监管体系重要内容，是维护经济社会安全稳定的重要保障，是我国参与全球治理体系、扩大金融业双向开放的重要手段。外汇局近年来在金融监管中随之加大了对《三反意见》落实力度。近年来通报的通过地下钱庄非法买卖外汇和转移资金用于境外赌博或偿还赌债、非法按金交易等违规案例，均具有明显的洗钱和金融犯罪特征。对当事人予以行政处罚，同时追究了刑事责任。外汇管理与反洗钱在维护外汇市场健康、良性秩序方面，目标是一致的。

治理的方法论上与反洗钱管理相互借鉴

近年来，外汇管理思路在强化机构和行为监管的同时，加强了功能监管。功能监管可以理解为对不同类型主体开展相同或类似业务进行标准统一或相对统一的监管。这一模式关注的是主体所从事的活动，而非被监管主体本身。地下钱庄、非法按金等交易，并不是商业银行自身经营的业务，从机构和行为监管角度，银行往往会认为对其不具有外汇合规义务；但在这类犯罪或违规事实中，银行却可能由于自身没有识别出违规主体和交易，而提供了开户、资金转移、汇兑等服务和便利。对此，监管会认为银行存在管理过失，并因此通过对商业银行考核、宣介、要求留存违规交易记录并报告、配合进行违规主体特别管控等手段，要求商业银行主动施策，笔者认为，这也是外汇将反洗钱纳入考核的初衷。
2018年，我国接受了金融行动特别工作组（FATF）第四轮互评估，人民银行加大了对金融机构反洗钱和反恐融资的监管处罚力度。自2017年国务院出台《三反意见》后，商业银行也均在反洗钱领域加大了制度、人员、系统建设的投入，并将跨境场景下涉及的汇款、汇兑、贸易融资等作为洗钱高风险业务进行治理。因此外汇管理思路会围绕“三反”，在放宽市场准入、便利化改革进程中，由事前、事中干预转向事后监测执法，加大违规惩戒力度和违规成本。今后，外汇合规管理在组织架构、三道防线履职、以客户地理区域和业务等维度划分风险等级并采取不同管控手段等方面，可以进一步与反洗钱管理相互借鉴，取长补短。

对商业银行外汇反洗钱工作的建议

一是将外汇反洗钱与反洗钱管理一体部署、资源共享。目前商业银行的反洗钱工作往往是通过内控等部门建立反洗钱中心进行集中管控，并由该中心承担反洗钱工作的牵头、统筹与协调。反洗钱中心作为大额、可疑交易的集中筛查甄别的后台，通过专家队伍实施集中管控。实际上，第一道防线履职涉及到所有客户和业务部门。外汇反洗钱虽然聚焦外汇业务领域，但随着人民币跨境使用，以及非居民在境内人民币交易行为的增加，对于国际化、综合化的商业银行而言，已很难清楚地界定外汇与本币业务的边界，外汇业务已经涉及所有的客户和业务部门。因此，在外汇反洗钱的资源投入上，不应搞重复建设，应该是对队伍、培训、制度、系统做一体部署，资源共享。

二是针对跨境场景和违法违规交易加大模型开发并借此加强监测。跨境场景往往相对复杂，交易链条长，还涉及多币种汇兑。很多违规主体通过线上平台或地下钱庄跨境犯罪，加大了执法和追逃难度。鉴于商业银行现有的反洗钱系统多采取自行开发或外购，系统模型对于外汇领域和跨境场景的涉猎不足，往往停留在分拆等基本模型上，难以适应对具有高风险特征的交易进行管控的需要，对客户和业务的回溯也无法形成常态化，一定程度上影响了对跨境洗钱行为管控的有效性。从破获的一些案例看，犯罪主体更隐蔽、交易特征更零散、交易途径更为多元，人工识别很难满足管控的需要，因此系统模型的开发显得尤为迫切。

三是外汇反洗钱与境外机构反洗钱可以加强联动治理。近年来，反洗钱作为各国金融监管重点，监管力度不断加大、处罚金额不断上升。特别是在欧美等发达经济体设有分支机构的银行，更须考虑将境内反洗钱与境外机构反洗钱进行联动治理。外汇业务往往是联动重点，如果境内端没有识别和管控住相关客户和业务，往往会造成境外被动违规。例如我国对跨境资本流动有着比较严格的真实性审查要求，如果个人分拆资金出境用于资本项目支出，为其办理贷款或其他服务的境外机构，会被属地监管认定为对客户资金来源审查不实，存在反洗钱合规不利的监管风险。因此，从总行层面，要对境内外机构普遍适用且存在交叉风险的业务，进行统筹反洗钱治理，以实现集团管控效果的最大化。

四是外汇反洗钱要关注对代理行风险的管控和合作。代理行是外汇业务的重要客户和交易对手。跨境清算、金融市场交易等都可能要通过代理行完成，同时很多银行由于没有海外布局，还需要通过大型国际银行办理外汇业务，因此代理行对于外汇业务尤为重要。其一，代理行自身作为客户，首先要对其进行风险评估和识别，并适用展业原则；其二，代理行作为交易对手，往往在清算或交易中承担着重要角色，因此如果银行需要掌握资金链条全貌，应要求代理行配合提供信息。例如部分外资银行会设立专职团队负责发送代理行查询，要求交易对手（代理行）提供有关涉及交易的客户或交易本身的信息，以分析客户的行为是否存在洗钱和其他金融犯罪行为。在此方面，中资银行往往都是被动接受，鲜有从反洗钱角度主动发出查询的。因此，利用同业合作开展反洗钱治理仍有较大提升空间。

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